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浅析法官遴选制度的完善
  • 来源:怀集县人民法院
  • 发布时间:2015/9/14

 

浅析法官遴选制度的完善

 

              作者:广东省肇庆市怀集县人民法院  徐校宝

 

   论文提要:

本人认为,推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化,提高职业素养和专业水平。完善法律职业准入制度,健全国家统一法律职业资格考试制度,建立法律职业人员统一职前培训制度。建立从符合条件的律师、法学专家中招录法官的制度,完善职业保障体系,建立法官、专业职务序列及工资制度。建立法官逐级遴选制度。初任法官由高级人民法院统一招录,一律在基层法院任职。上级人民法院的法官只能从下一级人民法院的优秀法官中遴选,以进一步提高法官综合素质,以适应新形势下人民法院审判工作的需要

 

 

一、我国现行法官遴选制度的运作状况

 

改革开放30多年来,各级司法机关从中国具体国情出发,遵循司法规律,借鉴国外经验,本着循序渐进的原则,积极探索,在法官的选拔和任用方面积累了一些有益的经验,逐步形成了现行法官的遴选制度,为建设一支高素质、专业化的法官队伍发挥了积极作用。1983年,全国法院系统共13万人,大专以上文化程度的只有8000余人,占7%,法律专业所占比例更低。最高人民法院法官的学历、专业情况对外界封锁了多年,怕公布出去影响我国对外开放的形象。经过努力,现在法院系统30多万人员中已有80%以上人员达到大专以上文化程度,相当数量的优秀法官到国外和香港特别行政区进修,大批中青年法官茁壮成长,专家型、复合型法官不断涌现。法官的遴选也取得很大进展,部分法官进行续职资格培训,全部符合《法官法》规定的任职资格条件。现行法官遴选制度发挥了比较好的作用。现在比较通行的做法是某些法院向全国范围内的法院选调有审判工作经验的法官。

(一)、现行法官遴选制度存在诸多问题和缺陷,主要包括:

1.管人与管事相脱节。根据我国宪法规定,上级人民法院与下级人民法院是监督关系。因此,我国上级人民法院对下级人民法院的审判工作拥有监督权,这是维护国家法制统一的需要。然而,由于现行干部人事管理体制的影响,法院的事权和人权相脱节,地方各级人民法院的机构、编制、领导职数、干部职级比例等主要由地方党委决定,吸收录用工作人员、干部选拔、晋升、任免等权限也主要由地方党委行使,上级人民法院没有充分的发言权和决定权,因而影响了国家审判权的正确统一行使,也制约了对法官的科学遴选。

2.违法任命情况严重。《法官法》自1995年7月1日施行以来,由于选拔任用法官的权限主要集中在地方各级党委,因此,在贯彻执行《法官法》中,存在着有法不依,执法不严的状况,法律规定的法官任职资格和任免程序往往得不到遵守和落实。上级人民法院对此监督、管理、纠正不力,怕影响和地方党委的关系,违法任命法官的问题屡禁不止。如对全国27个省、自治区、直辖市新任法官进行分析:2001年共任命法官7577人,违法任命的就有1238人,占总数的16.34%。其中不具备大专学历的225人(含地县两级正副检察长30人),具有非法律专业大专以上学历,但不具有法律专业知识的739人(含地县两级正副检察长110人),没有通过初任法官考试即被任命为检察员或者助理检察员的274人。

3.缺乏集聚法律专业人才的机制。首先,人民法院工资待遇偏低,特别是中西部贫困地区,有的连工资都不能按时发放,很难吸引法律院校毕业生,分配去一些也很难留住。其次,基层人民法院吸收录用工作人员随意性较大,上级人民法院监督制约不到位,一些素质不高、不符合条件的人员通过各种关系进入人民法院,大量挤占了国家编制,使一些法律院校毕业生和其他方面法律人才因此而进入不了人民法院。第三,军队转业干部成批进入人民法院,累计已达10多万人,目前每年仍要安排数千人。这些人员政治素质好,但是严重缺乏法律专业知识、年龄较大、级别较高,而且大都没有带编,挤占了人民法院的编制,致使一些人民法院既没有编制吸收法律人才,也没有相应的职务和级别待遇吸引法律人才。第四,国家统一司法考试与法官准入缺乏合理联系。司法考试通过率低,中西部人民法院很少有人通过国家统一司法考试,通过的也很难留住,这些地方的法官面临着后继无人的尴尬局面,进一步导致法官的断层。

 

(二)影响和制约法官遴选的原因

影响和制约法官遴选的因素很多,包括:经济发展不平衡,干部管理体制不适应,财政管理体制不健全,以及国家统一司法考试制度不完善等方面。前三个方面都是老问题了。但国家统一司法考试在实践中存在的问题,值得深思。司法考试被认为是“中国司法改革方面真的是有非常重要价值的改革”,但是从实践情况看,对国家统一司法考试的评价不可过高。由于经验不足,方法单一,缺乏政策配套,加上对这一“舶来品”进行本土化改造不够,有些生吞活剥、消化不良,严重制约了法官的遴选。作为一个成熟的制度设计,国家统一司法考试对于我国法官遴选而言,应当只是一个法官候选者是否具备起码的最低资格的问题,而绝非是其真正获得任命的唯一条件。一个人即使通过了国家统一司法考试也不一定能获得法官的实际职位。但是,现阶段,由于国家统一司法考试过低的通过率和诸多报名资格限制,一方面使高等院校法律专业本科毕业生有90%以上不能从事法律职业工作,造成了教育资源和人才资源的极大浪费。另一方面,中国社会对法律职业者的总需求空前增加,使中西部地区和基层人民法院出现了“法官荒”,法官的补充呈现出严重的“断层”状态,进一步加剧了我国法官资源分布不均衡的矛盾。

 

二、建立完善的法官遴选制度的必要性

 

当今司法领域面临的基本矛盾是人民群众日益增长的司法需求与司法资源和司法能力相对不足的矛盾。而破解这一基本矛盾的有效途径之一,就是要优化司法资源中的法官人才资源配置,建立符合中国国情的法官逐级遴选制度

虽然从进入法院大门后谁都有机会当法官,但要成为法官还必须跨过司法考试这一准入门槛,这是我国法官遴选制度的一大进步,然而仅此还远远未能解决满足当今社会司法需求所应当具备的法官司法能力的匹配问题。尤其是上一级法院的法官如果不实行逐级遴选制度,就很难最终保证裁判的权威性和司法的公信力。法律界有一句耳熟能详的名言,“法律的生命不在于逻辑,而在于经验。”这就是说,司法人员的社会阅历、司法经历及情感情绪等,无疑会对司法的公正高效权威产生直接影响。原因是,司法审判是对案件事实和法律的判断、裁决,只有积累了一定社会阅历和司法经验的人,才能担当起定分止争的大任。

问题在于,一方面,我们似乎已越来越认识到专业化这一法官职业特点的重要性,因而从低到高不同层级的法院对法官学历条件的要求在不断提升;而另一方面,上下级法院法官之间的任职差别也就仅此而已,经验并不是上级法院遴选法官的必要考量因素,要说有体现也只是偶尔拿出少数几个职位从专家学者、律师、党政机关从事法律工作人员的优秀人才中进行选拔罢了。其实,这些做法都不符合法官的职业特点。因为,在新生代“速成”法官身上所存在的最大缺陷就是普遍缺乏基层基础历练,让他们在短短几年内就完成火箭式成长,未经过必要的“学徒”阶段打好基本功就被委以独立办案重任,必然会导致司法审判整体技术含量和社会信任度的下降。再则,即使专家学者、律师、党政机关从事法律工作人员中的优秀人才,尽管具有一定工作经历和社会阅历,但他们毕竟从未独立审判过具体案件,很需要从基层法院的法官岗位上去不断积累司法审判经验,才能把每一个司法案件办得合法、合规、合情、合理。

根据一些发达国家的经验,有资格担任最高人民法院大法官的往往是法官中德高望重的资深人士,那些刚刚走出校门的年轻法律人,不管其是否拥有法学硕士、博士学位都不可能直接到高层级法院当法官。因此,建立法官逐级遴选制度,就是要求中级、高级、最高法院的法官不再从社会上直接招录,而应当从其下一级法院的优秀法官中遴选。这一司法改革取向,既符合法官的职业特点,也符合法官人才的培养规律,更符合司法规律。在我国,上级法院承担着对下级法院的审判监督和业务指导职责,不同审级的法官理所当然应当设置不同的任职标准,越是高层级法院的法官,对其品行修养、司法经验、司法技能、社会阅历等方面的要求就应当越高。

近年来,我国培养了大批的法律专业人才,在地方各级法院中不乏既有扎实法学理论功底又有丰富司法实践经验的高层次审判人才储备,从而使推行法官逐级遴选制度拥有了相应的人才资源保证。而建立法官逐级遴选制度,实行上级法院的法官从其下一级法院的优秀法官中遴选,除了需要满足具有优秀的品行修养、丰富的社会阅历等必要条件以外,司法经历应当是不可或缺的遴选条件之一。因此,完全可以考虑设置这样一个遴选条件,即:拟担任上一级法院的法官人选,至少应当具有担任下一级法院法官5年以上的司法审判经历。

可以肯定的是,设置法官逐级遴选的司法经历年限条件,不仅不会导致上级法院法官遴选出现“人才荒”,反而更有利于确保高层级法院法官的职业品质。除偏远落后地区外,在我国符合初任法官任职条件的法律人才其实并不匮乏,即使将现行法官法所规定的初任法官最低任职年龄条件从23岁往上再提高到28岁甚至更高,也不妨碍四级法院法官的有序培养和选拔。建立法官逐级遴选制度,目的是要切实改变以往各级法院在法官招录上的自说自话,在法官交流上的随意混乱,在法官遴选上的各行其事的现状,尤其是法官流动不均衡和上下级法院法官素质不对称的现象,以进一步增强法官管理制度的刚性。

当然,推行法官逐级遴选是一项既严肃又挑剔的工作,需要建立一整套严谨的遴选办法。结合推动省以下地方法院人财物统一管理的司法管理体制改革实际和我国国情,可以考虑在中央和各省分别设立一个由资深法官、律师、著名法学家和人大代表或者公民代表组成的法官遴选委员会,专门负责对法官任职资格和条件的评价或者审查,提出法官候选人后再按程序提交人大审议决定是否选举或者任命该法官。本人认为,这才是我国法官管理制度改革的必由之路。

 

 

三、建立完善的法官遴选制度

 

(一)建立完善的法官遴选职业环境

法官遴选必须具备良好的社会职业环境,这种职业环境主要指法律职业共同体的形成。随着法官法和律师法的修订,人们越来越注重法律职业的共性因素,即共同的知识背景、共同的准入标准、共同的法律语言、共同的社会理念、共同的法律机能和共同的职业伦理。这些共性因素的发展,促进了法律职业共同体的形成。法律职业共同体的形成与法官遴选主要通过以下渠道相互影响:一是广泛吸引法律院校毕业生从事法律职业,从而扩大法律资源,为法官遴选提供充足的人才保证。二是确定统一的法律职业准入标准,为法律职业人员相互流动提供可能,从而促进法官的遴选工作。三是法律职业共同体的形成,使社会形成了一个新的界别,可以提高法律职业的社会地位,从而增强法官的职务保障,为法官的遴选提供良好的社会支持。法律职业共同体的形成是一个长期的过程,目前需要解决的问题主要是:

    1.优先吸收法律院校毕业生从事法律职业,防止法律资源流失。可以把法院吸收录用工作人员考试与国家统一司法考试区分开来,吸引并优先录用法律院校毕业生到司法机关从事书记员和法官助理等辅助工作,为法官遴选提供充足的人才储备。

    2.提高法律职业标准的认可程度,促进法律职业之间相互流动。本人认为,必须逐步实现法律职业同质化,使法院认同法律职业标准,消除法律职业流动障碍,这是国家统一司法考试制度赖以生存和健康发展的社会基础。为此,要改变目前存在的考试模式单一的现状,根据不同民族、地域和职业人员设计不同的考试模式。如在法院特别是西部和基层法院内部,可以针对在职人员特点,采取“分卷”考试或“学分制”。司法机关工作人员可以边工作、边学习、边参加国家统一司法考试,在规定时间通过得到足够学分者取得法律职业资格证书。这样既坚持了不降低法律职业标准,又防止了法律资源流失。

3.加强法官职务保障。目前,法律职业从业人员特别是法官的流动存在着明显的不对称性:一是法官流向律师占95%,而律师流向法官则不足5%,相当一部分熟悉业务的法官跳槽当了律师。二是中西部地区法官流向东部沿海地区占95%,而反之则不足5%。三是基层法官流向大中城市占95%,而反之则不足5%。造成这种严重不对称的根本原因是经济原因,是经济收入上的巨大差别。因此,必须改革现行的司法业务经费保障体制,实行司法业务经费由省级财政统筹,加大对西部和贫困地区财政的转移支付力度,增加贫困和边远地区补贴,提高法官经济、收入待遇,改善法官工作环境,切实加强对法官的职务保障,这是稳定法官队伍的重要措施,也是促进法律职业共同体形成和发展的基础。

 

(二)、设立法官遴选委员会

最高人民法院公开发布了《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》。这份“指导未来五年法院改革工作”的纲领性文件提出了45项改革举措,其中法官遴选制度格外受人关注。按照纲要,法院将在省一级成立法官遴选委员会,广泛吸收法官代表、组织人事部门代表和其他社会人员参加,从专业角度提出法官人选,由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关,人大依照法律程序任免。

法官是法院的重心,法院改革的重心也就在法官改革。从1999年发布第一个“五年纲要”以来,法院改革虽说举措繁多,但真正触及体制层面的大动作,也只有国家司法考试的推行。从那以后,法官遴选有了一个前置的统一标准,那就是必须通过司法考试。诸如“复转军人进法院”这样的问题,在国家统一司法考试下也就不成其为问题。只要复转军人通过了司法考试,当然可以进法院。如果法律本科毕业生不通过司法考试,对不起,也请你先补习应考去。

当然,国家司法考试的推行并不是法官遴选制度改革的终点。长期以来,我国对法官沿用普通公务员管理模式,不能充分体现司法职业特点,也不利于把优秀人才留在审判一线。尤其是,当法官逐级遴选制度还没有建立推行,对候任法官的招录与遴选必然会导致人才向更高审级的法院集中。在中国的官场生态中,如果能够进入一个“副省级”的高级法院,在正常的情况下,可以看到的前景是到正处级退休。但在一个“副处级”的基层法院,法官退休前能提个“副科”已经不错了,侥幸混个正科,则是托祖上的福!对法官来说,当处级、科级这样的行政职级比法官等级还重要时,法院管理陷入行政化的泥潭是不可避免的。

法官遴选行政化、法官晋升行政化,也使得吏治腐败在法院内部蔓延。这些年来,司法腐败备受诟病,但仔细分析业已曝光的司法腐败个案,有不少其实都应归入“行政腐败”的行列。因为究其实质,法院内的“跑官要官”、“买官卖官”等,与司法权的运行并无关系,这些案件更多是行政腐败在法院内的具体表现。要让法院最大限度地免于行政腐败的侵蚀,区分行政权与司法权是前提。当法院院长没有提拔法官的大权,法院内吏治腐败自然能够得到有效遏制。

所以说,法官遴选制度以及法官晋升制度的改革,直接关系到法院固有权力的再分配。让法院院长回归“首席大法官”角色,把它的行政权(包括人权、财权等)最大限度地剥离出来,减少法院副院长的设置,不套用行政职级,这都是法官改革的重要内容,也是困难重重但又不得不迈过的一步。

在这样的改革方向之下,省一级的“法官遴选委员会”就不宜设在法院内,甚至该委员会的设立也不能由法院来主导。基于中国的体制架构,审判权、检察权和行政权一样,系由人大派生,并对人大负责。统一的“法官遴选委员会”设置在省一级人大常委会较为适当。“法官遴选委员会”也不能由法院来延揽组织人事部门或者其他社会人员参加,而应当由省一级人大常委会来负责“法官遴选委员会”的组建。“法官遴选委员会”的组成,除了法官代表之外,律师代表、法学院校代表、法律研究人员代表都应当占有一定的比例。包括组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面的考察把关,要以法律的形式将其权责具体化和规范化。尤其是对法官廉洁自律的考察,如果没有足够的开放度,光凭某个机构说了算,就可能陷入“没出事都是孔繁森,一出事都是王宝森”的怪圈。

  在实施之初,法学界曾有学者担心法官遴选委员会可能只是“走过场”的一个程序而已。这种担心是不存在的,因为法官遴选委员会具有否决权。在遴选过程中,所有委员均实名投票,如果委员认为面试人员不合格,可以直接打“X”。如果在遴选中,因为在最近5年的审案经验和办案经验很少,就有可能被淘汰。

  那么,法官遴选委员会的委员们手握法官“生杀大权”,如果有法官找人说情,如何保证其公正公平性呢?法官遴选委员会章程上已经明确了纪律。如果委员与面试人员存在亲属、朋友、工作关系等利害关系,必须回避。参与遴选专家委员会的委员是从专家库中随机抽取,面试人员不可能提前知道哪位委员参加面试。一旦有委员违法违纪,还将相应追究责任,甚至是刑事责任。

 

(三)、明确法官职业准入的基本条件

1.接受过正规的法学高等教育和具有法律专业知识。

2013年我国大学毕业生人数突破699万人。2014年我国大学毕业生人数突破700万人。2015年我国大学毕业生人数将突破738万人。因此,既然我国有这么多大学毕业生,那么,一定不乏相当数量庞大的本科毕业生。这就为遴选接受过正规的法学高等教育和具有法律专业知识的大学本科毕业生到法院工作打下了坚实的人才资源基础。本人认为,从2015年起,规定只有法律本科专业的大学毕业生才能进入法院作为法官的储备人才。其他辅助性司法人员,比如法官助理、书记员,可以适当放宽至大专学历。

2.具有一定的法律工作经历和社会阅历。

法官必须具有一定的法律工作经历和社会阅历,不是一通过司法考试就可以直接成为法官。作为法官,必须具有丰富的社会阅历,在遴选初任法官上,我们必须不急不躁,规定担任法官的必须从书记员、法官助理做起,书记员、法官助理只有具有至少3年的司法工作经历才能担任初任法官。

 

 

3.通过国家司法考试。

既然法院是司法部门,那么,法官必须具有丰富的法律专业知识,通过司法考试才能更好的应对审判业务工作中遇到的疑难杂症,为以后的审判工作打下良好的基础。如果一个法官连考试这么简单的而且经过加工过的案例也无法胜任的话,我们很难想象他的审判业务水平。

4.具有良好的政治、业务素质和良好的品行。

法院是社会公平正义的最后一道防线,那么法官就是这道防线的守护者。如果一个法官政治、业务素质、品行严重败坏,这个法官就不可能维护社会的公平正义。那么,这样的法官也不是及格的法官。而且,社会大众对法官的职业道德的要求比其他职业的要求更高,这就要求法官谨言、慎行,培养自己良好的品行。

5.通过任职前培训。

对法官的培训必不可少,本人曾经在2014年6月份在法官学院接受预备法官培训,对法官职业特点、职业风险、职业责任、职业预期有了一个比较直观的认识。通过培训,建立起比较系统的法律思维逻辑。这将对本人以后胜任法官工作产生积极的影响。

 

(四)、建立法官逐级遴选制度

建立法官逐级遴选制度,上级法院的法官必须从下一级法院择优遴选,既为优秀的基层法官提供晋升通道,又保证上级法院的法官具有丰富的司法经验和较强的司法能力。同时,最高法院、高级法院、中级法院不再直接招录应届法律毕业生和社会人员。最高法院、高级法院、中级法院需要补充法官的,必须从下一级法院具有5年审判工作经验的法官中择优遴选。而基层法院可以直接招录应届法律毕业生和社会人员。对于通过国家司法考试取得法官资格者,开始一律进入基层法院工作,具有5年审判工作经历后可以被选拔到上一级法院任职。上述举措,有利于鼓励法律院校毕业生到基层法院工作,这样既保持基层法院法官队伍的新鲜血液,又可以加强法官亲临办案一线、调处社会矛盾的能力,让基层法院成为吸引和锤炼优秀法官的大舞台。

同时,我们要充分理解“逐级遴选”的含义,实践中必须注意,在从下级优秀法官中选拔上级法官时应当坚持逐级,不得越级和破格。

世界各国无论采用何种法官选拔模式,一般都实行法官逐级晋升制。目前,我国法官逐级晋升机制尚未确立,造成了下级法院优秀法官难以进入上级法院任职。由于上下级法院法官不交流互动,使得一些案件在法律适用上出现差异,法官没有竞争意识,不利于法官整体素质的提高。

建立法官逐级遴选制度,能够有效保证具有扎实法律知识和丰富司法实践经验的优秀法官脱颖而出,在更高的审级和更大的范围发挥作用,同时也能够有效保证上级法院的裁判更加符合基层的实际,使法院裁判获得广泛的社会认同。因此,通过实行法官逐级遴选制度,能够树立法律权威,维护法制统一。这种竞争机制也使法官得到了锻炼,有利于法官队伍保持活力与生机,促使法官队伍向专业化、职业化和同质化转变。应当明确规定最高法院、高级法院、中级法院法官必须从下一级法院的法官择优遴选。

建立法官逐级遴选制度,让年轻法官在基层法院更好锻炼、历练人生,阅历丰富后,再向更高层级的法院发展,自下而上的过程符合司法实践规律。随着法院机构人员的一系列改革推进,将使法官更好地行使宪法法律赋予的审判权。

 

(五)、招录优秀律师进入人民法院

扩大法官的遴选渠道,实行有别于普通公务员的招录办法,招录优秀律师进入法官队伍,为建立法律共同体搭建制度平台。律师也是一种从事法律职业的人员,历年公务员考试中,不乏有部分律师通过考试进入人民法院工作。通过专门招录优秀律师的考试制度,可以更好的补充法官队伍,拓宽法官用人的渠道,为法官队伍补充新鲜血液。让法官也具有律师固有的竞争意识与辩论意识,提高法官队伍的审判驾驭能力与审判技巧,更好适应新形势下人民法院的审判工作需要。

 

四、用富有吸引力的制度留住法官驿动的心

 

法院拿什么留住人,的确是司法改革新形势下值得认真思考的现实问题。拿什么来留住基层法官驿动的心?唯有通过正本清源的司法改革,全面建立符合司法职业特点的司法人员分类管理制度和职业保障制度,让司法人员找回应有的职业荣誉感、归属感和不再羞于启齿的工资待遇,才能从根本上解决基层法官流失严重的现实问题,才能真正留住基层法官驿动的心。

毋庸讳言,当前我国基层法官待遇普遍偏低,承受着高强度的工作压力,而又缺乏应有的法官职业荣誉感。目前,我国法院70%以上的案件在基层法院,基层法官工作强度之大可想而知。我国70%的基层法院法官,职级待遇处在中国行政职级序列的最底层,大多连一个普通的副科级干部都不是,工资待遇也普遍偏低甚至羞于启齿。

近年来已经出现的基层法官流失潮,既是推进司法改革不容回避的现实背景,也可能成为倒逼司法改革提速升级的契机。当前各地基层法官们的现状是:案件越来越多、办案越来越累,薪酬待遇和晋升空间却不尽如人意。归根结底,法院要靠富有荣誉感、激励性和人性化的制度留人,通过深化司法改革,全面建立符合司法职业特点的司法人员管理制度和职业保障制度,才能从根本上解决基层法官流失严重的现实问题,才能用充满荣誉感和人性化的制度真正留住基层法官的心。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

考 文 献

        

[1].祝铭山:《在全国法院队伍建设工作会议上的讲话》。

[2].姚建宗:《国家统一司法考试与我国法官遴选:基本认识与框架设计思路》。

[3].贺卫方、魏甫华:《改造权力——法律职业阶层在中国的兴起》。

[4].王琳:《法官遴选制度改革应更具开放性》。

[5].骆锦勇:《建立完善的法官遴选制度的必要性》。